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北京奥运、制度创新与科学发展

徐尚昆

中国人民大学

摘要:北京奥运在制度创新方面进行了卓著的探索和实践,并取得一系列成果。系统总结和归纳北京奥运在制度创新方面所取得的显著成效,探索北京奥运、制度创新以及科学发展的内在逻辑关系,将北京奥运制度创新的经验逻辑化、体系化和理论化,这对于我们理解和进一步发挥奥运遗产,从更高水平上推动中国经济社会新一轮的科学发展具有重要的价值。本文以新制度经济学的研究成果为理论基础,构建一个北京奥运制度创新经验的分析框架,深入分析北京奥运制度创新的内在逻辑和发生机制,并进一步论述制度创新对我国经济社会发展的启示。

正如诺斯所言:“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式,制度是理解社会历史变迁最为关键的要素”,2008年北京奥运作为北京城市发展乃至中国现代化进程的标志性事件,对中国社会发展影响的深度及广度毋庸置疑,而这一系列深远影响的背后逻辑正是基于北京奥运在制度创新方面的积极探索和成功实践。系统总结和归纳北京奥运在制度创新方面所取得的成效,将北京奥运制度创新的经验逻辑化、体系化和理论化,这对于我们理解和进一步发挥奥运遗产,特别是在后奥运时代,从更高水平上推动中国经济社会新一轮的科学发展具有重要的参考价值。

一、共同愿景驱动下的综合型制度创新

制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一套规则,其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的结构来减少不确定性,制度提供了人类相互影响的框架,它们建立了构成一个社会,或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系;制度是理解社会变迁最为关键的要素。一般认为,制度创新的发起者包括个人、团体和政府三大主体,而政府由于在“处于界定和形式产权的主体地位”、“低于组织或个人的交易成本”以及“不存在搭便车的行为”等方面具有的绝对优势,使得其成为制度创新的主导因素。制度创新一般可分为“自下而上的诱致型制度创新”和“自上而下的强制型制度创新”,其中,前者指的是现行制度安排的变更或替代由个人或一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;后者是指由政府主导通过命令或法律等形式引入和实行的制度改变。

按照制度创新理论的一般分析框架,政府作为合法行驶强制性手段垄断权的权力机构,能够以比组织或个人低得多的费用提供制度服务和创新,同时能有效解决外部效应和搭便车的问题,政府作为制度创新的主体有着个人或群体难以比拟的优势。自北京奥运申办成功以来,政府在奥运会的筹备、组织和协调上,一直处于主导的地位,正是由于政府的主导,确保了制度创新的高效率和低成本,从而使得奥运的每项工作都有序、高效开展。但与此同时,我们发现,北京奥运的制度创新与纯粹由政府主导的强制型制度创新表现出不同的特征,那就是公众(个人或群体)在制度创新过程中的广泛参与和积极作用。公众并不是作为简单的被动接受者来贯彻政府制定的各项规章制度安排,而是积极参与到各项新制度安排的制定和实施过程中,实现了政府与公众的良性互动,这是北京奥运制度创新所表现出来的独特特征。北京奥运制度创新既不同于单纯的政府强制型制度变迁(政府自上而下强制出台和执行相关政策法规),也非诺思所谓的诱致型制度变迁(个人或群体根据理性计算为谋求最大化而推动的自下而上的制度变革),而是这两者的创造性结合,即它同时结合了自上而下的政府主导和自下而上的公众参与,我们将之定义为“共同愿景驱动下的综合型制度创新”。与强制型和诱致型制度创新相比,共同愿景驱动下的综合型制度创新表现出以下两方面独特特征:第一,不论是强制型制度创新还是诱致型制度创新,其动因都是基于“成本-收益”模式下的理性选择,而北京奥运制度创新更大程度上是在一种共同愿景——即为了向世界呈现走向伟大复兴中华民族的精神风貌,政府与个人都肩负着神圣的使命和责任来为奥运努力——驱动下进行的,要理解北京奥运制度创新,必须探究驱动人们努力的深层动力是什么,愿景、信念、使命感以及民族情感是理解北京奥运综合型制度创新的关键所在。有关共同愿景的核心作用,我们在下文还将专门论述。第二、强制型制度创新依靠政府的暴力权威强制推行——高效率却远民意,而诱致型制度变迁则要经历实验、游说、谈判等漫长的博弈过程——近民意却低效率,而共同愿景驱动下的综合型制度创新综合了强制型和诱致型制度变迁的优势,实现自上而下和自下而上的良性互动,即发挥了政府主导的高效率,又充分表达和尊重了民意,得到了公众的认同、支持和拥护,极大地降低了新制度的实施成本。

二、信念体系、制度创新与科学发展:一个分析框架

理解北京奥运制度创新,需要一个一般性的分析框架。制度被定义为人类为了应对不确定性的一套规则,本质上是人为设计的、型塑人们互动关系的一系列约束,它建立在一种共同理解的基础上。制度学派鲜明地指出,共同认识和共同理解是制度产生的先决条件,理解制度的形成以及变迁,需要深入探究群体的信念体系。根据这一理论,我们提出了一个分析北京奥运制度创新的理论框架:“信念体系——制度创新——科学发展”(如下图),其中,群体的共同认知和信念体系是制度产生和及其变迁的先决条件,制度创新主要包括正式规则、非正式规则和实施机制三方面的演化,科学发展是制度创新的目标和检验标准。

(一)信念体系

信念是决定制度创新的基础。人们所持有的信念决定了它们所做出的选择,然后,这些选择建构了人类行为的变化,正如西蒙指出:“建立在对现实的主观感知基础之上的信念是决定人类选择的重要因素”。群体信念对推动北京奥运制度创新上有着根本性的影响。信念体系共由三部分组成:共同愿景、行政理念和个人认知,其中共同愿景可以简单的定义为“发自内心的意愿”,它是在人们为实现某一特定的目标过程中存在于每个人心中的一股令人深受感召的力量,当它成为得到一个群体的共同支持和响应时,这种感召就不再是一种抽象的东西,而成为一种具体的存在。在人类群体活动中,共同愿景能够激发强大的力量。北京奥运作为一个民族标志性的事件,本身有着极强的感召力量,成功举办奥运某种程度上成为每个个体或团队一种神圣而光荣的使命。因此,共同愿景对于围绕奥运举办的制度创新有着极为重要的影响。行政理念是政府在行政过程中所遵循的基本规范和前提假设,理念决定了具体的行为和政策,在北京奥运筹办和举办过程中,各相关政府及其职能部门,努力转换行政观念,确立新的执政理念,为制度创新及实施奠定了坚实的基础,行政理念的转变主要包括从无限政府向有限政府的转变,从集群政府向分权政府的转变,从专制政府向民主政府的转变,从人治政府向法制政府的转变,从封闭政府向开放政府的转变,从单中心政府向多中心政府的转变,从管制型政府向服务性政府的转变。群体认知既包括个体对北京奥运重大历史意义和价值的认知,同时更是个人价值观念的更新和转化,北京奥运确立的“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”理念深入人心,为广大公众所切身感知和深刻认同,这不仅为新制度的推行和实施奠定了公众基础,同时也推动了整个国民素质的提升。

(二)制度创新

制度创新是本研究的核心。按照诺思的观点,制度可以分为正式规则、非正式规则以及实施机制。正式规则主要是以法律、法规和规章制度等正式的、可记录的和颁布的形式展现,非正式规则主要是习惯、习俗、文化和规范等,它是一种非形式约束存在,而实施机制主要是保障正式规则和非正式规则可执行性的一些机制和措施。规则不是自我执行、自我贯彻和自我实施的,它需要外部实施机制来保障规则本身的实施,否则规则本身就是“一纸空文”。在探讨北京奥运制度创新的具体表现和内容时,我们也从非正式规则、正式规则和实施机制三方面进行归纳和总结。(1)非正式规则:北京奥运制度创新中的非正式约束主要是指通过深入的理念宣导和活动参与,使得广大民众在思维观念和行为规范上发生的巨大变迁,北京奥运通过组织实施了一系列重在改变个人观念的理念宣导活动,有效地改变了人们的思维观念、行事准则和行为规范,并逐步形成了人们所普遍认同和遵循的行为方式,这不仅构成了北京奥运制度创新的全新内涵,而且对于正式规则的变迁和实施有着基础性的作用。具体包括:公共文明素养与现代公民意识、健康意识行动与绿色环保观念、志愿者服务与公共参与精神、开放心态与包容精神以及全新的城市管理理念等。(2)正式规则:正式规则赋予制度创新的合法性及建立在合法性基础上的强制力,它是确保制度创新顺利推进的外部条件。北京奥运在社会管理、社会自治、社会与政府互动以及政府自身管理四个方面进行了深刻的变革和创新,为北京奥运制度创新的有效推进提供了完备的制度保障:一类是针对社会管制的制度创新,政府通过制度创新来创新政府对社会管制的模式,一类是针对社会自治的制度创新,政府通过制度创新来为社会自治提供合法性基础,一类是针对政府与社会之间互动的制度创新,主要解决政府如何与社会之间实现良好互动的问题,一类是针对政府自身管理的制度创新,也是政府实施机制的制度创新,政府如何通过自身内部规则实现创新提高效率。(3)实施机制:新规则和新制度的落实需要一整套系统的实施机制和行动方案,政府通过相关的法律手段和强制措施对契约的履行进行监督和惩戒是制度创新实施机制的一般取径。北京奥运通过政府的强制力量确保契约和规则的实施是北京制度创新的基本特征;与此同时,北京奥运制度创新的实施机制还表现出“折子工程”这一特定形态:通过任务分解对各级政府及部门的工作绩效考核来推进制度创新的实施。

(三)科学发展

科学发展既是制度创新的目标,又是制度创新检验的标准。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。制度创新亦不例外,制度创新最终的目标就是要促进社会全面协调可持续发展,在促进经济发展水平,提高经济发展质量的同时,实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调,实现经济社会可持续发展;制度创新也要坚持以人为本,确保各项制度能进一步彰显人的主体的地位,确保做到发展为了人们、发展依靠人们,发展成果由人们共享。毋庸置疑,发展一直是人类社会所面临的核心问题,对于发展的追求也是人类追求的最高价值之一。通过发展,人类自身的尊严、价值和美德得以实现,因此,如何实现发展也成为思想家、理论研究者和实践者争论的话题,也是一个值得长期探讨的话题。在本文中,我们将科学发展作为制度创新的目标和检验标准。具体而言,科学发展包括经济、社会和个人三个方面的全面协调可持续发展。在经济领域意味着经济增长,在社会领域意味着社会发展,对于个人而言,个人拥有更多的选择和自由,以及个人经济收入和社会地位的提高等。

三、北京奥运制度创新的基本经验

在对制度学派的理论进行系统回顾和反思的基础上,我们提出了北京奥运“愿景驱动下的综合型制度创新”概念范畴,并通过构建北京奥运制度创新的分析框架,即“信念体系-制度创新-科学发展”,深入分析了北京奥运制度创新的内在逻辑和实施机制。概括而言,我们将北京奥运制度创新的基本经验总结为以下几个方面:

(一)愿景驱动下的综合型制度创新。与制度学派的强制型制度创新或诱致型制度创新不同,北京奥运表现出共同愿景驱动下的综合型制度创新,愿景驱动下的综合型制度创新发挥了强制型制度创新和诱致型制度变迁的优势,并有效地克服了其弱点,有着强制型制度变迁或诱致型制度变迁难以比拟的优势,是北京奥运制度创新独特表现。愿景驱动下的综合型制度创新具有两方面的特征:其一是它打破传统制度创新的“成本-效益”分析模式,而是在一种强大的共同愿景力量驱动下进行的,是一种全新的制度创新模式。其二,共同愿景驱动下的综合型制度创新实现了政府与社会(公众)自上而下和自下而上的良性互动,即发挥了政府主导的高效率,又充分表达和尊重了民意,得到了公众的认同、支持和拥护,极大地降低了新制度的实施成本。共同愿景驱动、绩效目标和区域竞争是北京奥运综合型制度创新的三大动因。

(二)北京制度创新的内在逻辑:信念体系-制度创新-科学发展。通过对北京奥运制度创新的系统考察,我们发现其表现出典型的“信念体系-制度创新-科学发展”逻辑理路,其中,信念体系是人类行为的内在表现的具体体现,决定着人们的社会选择和制度安排,是制度创新的基础和前提;在北京奥运制度创新过程中,信念体系主要表现为群体认知、行政理念和共同愿景。科学发展是北京奥运制度创新的目标和依归,科学发展为制度创新指明方向(目标)的同时,也是制度创新检验的标准。

(三)信念体系是北京奥运制度创新成功实施的前提条件。信念决定人的行为和人的社会选择,总结和挖掘北京奥运制度创新的信念体系,对我们深入了解北京奥运制度创新的起源及发生具有重要价值。我们认为,信念体系主要由群体认知、行政理念以及共同愿景三个方面组成,其中群体认知是指广大公众所共同信奉和深切认同的价值体系,北京奥运倡导的“绿色、科技、人文”三大理念在公众中达成广泛的共识,并深刻地影响着个人的行为;行政理念主要是指作为政策制定和执行者的政府积极转换政府职能,改变执政理念,对北京制度创新有着重要的影响;而共同愿景是指北京奥运对于中国而言,早已超越体育赛事的简单形态,而被赋予一种神圣的民族情结,代表着整个民族群体尊严的实现和认同,共同愿景能够唤起人们内心的希望、勇气和意志,由此孕育着无限的创造力。

(四)北京奥运制度创新在非正式制度、正式制度和实施机制三方面进行了努力探索。其中非正式制度主要包括公共文明素养与现代公民意识的确立、健康意识行动与绿色环保观念树立、志愿者服务公共参与精神的弘扬、开放心态与包容精神的彰显、城市管理理念的转变;正式制度主要从社会自治、社会管制、政府与社会互动以及政府自身制度创新四个方面进行了分析探讨;实施机制从政府强制力量和“折子工程”两方面进行了阐述。北京制度创新无论在非正式制度、正式规则还是实施机制,都取得了卓著的成效,而且具有独特的表现形态。

(五)科学发展是北京奥运制度创新的根本出发点。科学发展是制度创新的目标,也是衡量制度创新的标准。北京奥运所进行的一系列制度创新有效地推动了经济社会新一轮的科学发展,进一步促进的人的全面发展,彰显人的主体地位,在提升人的素质、创建城市文明以及塑造文化魅力等方面取得了卓著的成效,并且有效地推动了经济发展模式的转型、政府职能的转变,在经济社会协调可持续发展和和谐社会建设方面取得了长足进步。这些对于我们进一步贯彻落实科学发展观具有重要的参考价值。

(徐尚昆 中国人民大学)

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